Mindretallet styrer best?

Mindretallsregjeringen Solberg må hente støtte på Stortinget. Kan det gi en mer mer demokratisk og bedre statlig styring?


Snart ett år med blått mindretallsstyre har avløst åtte års rødgrønt flertallsstyre. Styringsskifter synliggjør nødvendigheten av god styringsstrategi.
- Valg er en god ting. Vi vet at politisk ledelse byttes ut av og til. Offentlig strategi og forvaltningsansvar blir i slike situasjoner enda viktigere, sa strategiprofessor Åge Johnsen ved Høyskolen i Oslo og Akershus på en styringskonferanse tidligere i år.

«Enda viktigere» - hva mener han med det? Jeg tar kontakt og ber han utdype.
- God strategisk ledelse handler om å gjennomføre vedtatt politikk på en god måte, uansett om det er flertalls- eller mindretallsstyre. Overgangsperioder skaper usikkerhet, og nye regimer trenger tid på å bli husvarme. Da er det viktig at forvaltningen har gode strategier og sikker iverksetting slik at tjenestene rekker frem dit de skal uansett regjering.
Har vi gode strategier da?
- Det er et interessant spørsmål som jeg ikke har svar på i dag. Vi holder for tiden på med en bok («En strategisk offentlig sektor») om strategi i offentlig sektor der vi leter etter svar, den kommer i november.

Motstridende parametere ødelegger styringen
En som mener vi ikke har gode strategier, er Sverre Diesen. Med utgangspunkt i sine over fire år som øverste leder for forsvarsetaten, har han klare innvendinger mot politiseringen av forvaltningen. I en artikkel i tidsskriftet Minerva i fjor skrev han bl.a. følgende:

«I teorien går det et prinsipielt skille mellom politikk og fag, der politikken gir oppgaver, prioriteter og økonomiske rammer, hvoretter det overlates til etatene å skape det best mulige resultat innenfor disse rammene. I praksis ser vi imidlertid at det politiske nivå ofte griper langt ned i det som ideelt sett bør være etatenes og etatsjefens faglige ansvar med det vi kan kalle ikke-strategiske enkeltbeslutninger. Ingen bestrider politikernes rett til også å ta andre hensyn i enkeltsaker enn dem en etatsjef vil legge vekt på. Men spørsmålet er altså hvordan dette påvirker styringen av sektoren som helhet når enkeltbeslutningene blir mange nok».

Diesens hovedinnvending er at det er for liten sammenheng mellom den store oppmerksomheten som vies strategisk styring, og styringens praktiske gjennomføring.

På NTL-konferansen i mars i år utdypet han kritikken ved bl.a. å vise til et konkret eksempel på at ulike styringsparametere slår hverandre i hjel:

- Marinens undervannsbåter vedlikeholdes av en liten gruppe spesialisert, teknisk personell. På et tidspunkt var alle menneskene i denne gruppen mellom 50 og 60 år. Da visste vi at mange av dem vil forsvinne pga. alder i løpet av fem-seks år. Et parameter som vi måtte forholde oss til, var å skaffe riktig kompetanse på riktig sted til riktig tid. Et annet parameter var at vi ikke måtte overskride årsverksrammen for virksomheten. Problemet var at det ikke er mulig å realisere begge deler på en gang. Da har man to muligheter: Enten ansette og trene opp folk i dag, som er klar til å overta om fem år når de ansatte slutter. Men da bryter du årsverksrammen. Eller du kan velge å holde rammen i dag og stå der uten folk om fem år.

Diesen er også frustrert over manglende tilbakemeldinger ovenfra.
- Går man til departementet, og spør hva man skal gjøre, så får man ikke noe svar. Strategi og gjennomføring henger ikke sammen, noe som også fører til et rapporteringstyranni som på mange måter blir et resultatmål i seg selv. Det blir mer interessant at rapportene kommer inn, enn hva som står i dem. Og så bruker man ressurser på å ansette mennesker som skriver og leser rapporter, men som egentlig ikke tilfører organisasjonen noe som helst. Dette er aktørtilpasning i form av suboptimalisering, det var dette som gikk galt i det gamle Sovjetunionen.

Mindretall kan gi mer langsiktighet
DIFI-rapporten «Hva skjer i departementene», som er basert på intervjuer med 33 toppledere og mellomledere i departementene, uttrykker, i likhet med Diesen, bekymring over ressursbruken i vårt forvaltningsapparat. Men bekymringen uttrykkes fra en noe annen vinkel. Et sentralt punkt i rapporten er at det brukes stadig mer tid på å formidle politikken, noe som går ut over det daglige arbeidet. Det heter bl.a at «Det er bred enighet blant informantene om at politikkformidling tar mer ressurser, både i form av voksende kommunikasjonsenheter og ved at fagavdelingene må arbeide mer innenfor denne funksjonen».

Når formidling tar mer av tiden, både for den politiske ledelsen og den forvaltning som ledes, så innebærer det at ansatte må løpe fortere. Det går ut over den langsiktige strategien og styringen:
«En gjenganger i våre intervjuer er at tempoet i departementsarbeidet stadig øker og at kortsiktigheten dominerer. Dette gjelder særlig politikkformidling, som nødvendigvis må forholde seg til medienes løpende oppdatering».

En fellesnevner for styringskritikken fra Diesen og DIFI-rapporten er knyttet til ineffektiv ressursbruk og manglende langsiktighet. Man kan frykte at dette forsterkes nå i en situasjon med en mindretallsregjering. Jeg vender tilbake til Åge Johnsen:
- Det er jo vanlig å hevde at mindretallsregjeringer må tenke kortsiktig fordi dens overlevelse hele tiden er usikker. Men man kan også hevde det motsatte: Fordi mindretallsregjeringer må søke støtte hos andre, må politikken være langsiktig for å kunne overleve.

Stortingsregjereri
Mindretallsregjeringers behov for å søke støtte hos andre på Stortinget kan gi mer langsiktighet? Det er en utradisjonell tanke. Maktutredningen (1998-2003) pekte på det stikk motsatte:
«Mindretallsparlamentarismen styrker Stortingets muligheter til å overstyre regjeringen og underminerer regjeringens evne til å sørge for langsiktig stabilitet i politikken. Den fører til at Stortinget griper inn med større tyngde i selve den utøvende makt».

Dette var et av de viktigste premissene som lå til grunn for hovedkonklusjonen om at folkestyret vårt var i forvitring. Maktforskerne Øyvind Østerud, Per Selle og Fredrik Engelstad gikk usedvanlig langt i å peke på de negative sidene ved mindretallsregjeringer, men føyde til at tendensen til innsnevring av regjeringens handlingsrom, som de mente var påvist i utredningen, også henger sammen med at offentlige oppgaver privatiseres og konkurranseutsettes, etter næringslivsorienterte modeller.

Vedvarende mindretallsstyre kan nærmest sette de klassiske, parlamentariske prinsippene på hodet. Stortinget begynner å regjere, og regjeringen vil stadig oftere befinne seg i opposisjon, påpeker statsvitenskapsprofessor Bjørn Erik Rasch (2004) i boken «Kampen om regjeringsmakten». Samtidig som han understreker at flertallsparlamentarisme også har sine uheldige sider: «Hvis regjeringene er blokkbaserte, vil de føre en politikk som hviler på kompromisser innenfor høyre eller venstre halvpart av det politiske landskapet. Det er en politikk som vil tilgodese velgerskaren på en dårligere måte enn en sentrumsbasert mindretallsregjering som styrer fra sak til sak».

I en Samtiden-artikkel fra 2007 advarte Torbjørn Røe Isaksen nettopp mot en for snever velgerbasis som styringsgrunnlag (en kortversjon ble publisert som kronikk i Aftenposten). Noe som ledet ham til en slutning om at en blå regjering vil være «en strategisk bommert». Og at en regjering av Høyre og Frp vil «bringe fram det verste i hverandre».

I 2009 argumenterte han også kraftfullt for enflertallsregjering i Minervas nettutgave: «Flertallsregjeringer styrker demokratiet fordi de får gjennomført mer av politikken sin, har større sjanse til å sette i verk upopulære tiltak og bidrar dermed til å klargjøre reelle politiske motsetninger».

Nå er han kunnskapsminister i en mindretallsregjering av Høyre og Frp..

Mindretallsregjeringer styrker demokratiet
Både maktforskernes sluttrapport, og Rasch og Røe Isaksens vurderinger, kan ses i lys av at perioden 1985-2005 var preget av kun mindretallsregjeringer, flere av dem ganske svake. Men en svakhet ved vurderingene av mindretallsparlamentarismen er at det ikke skilles mellom ulike former for mindretallsregjeringer. En mindretallsregjering er ikke bare en mindretallsregjering. Det er svake og sterke mindretallsregjeringer, avhengig av
a) Hvor stort mindretallet er.
b) Regjeringens evne til å manøvrere og jobbe fram flertall på Stortinget.
c) Om man har en fast avtale med støttepartier eller ei.

Dagens Solberg-regjering av Høyre og Frp har en ganske omfattende avtale med KrF og Venstre, en avtale som inneholder både felles verdigrunnlag og politiske prosjekter. Avtalen utgjør et viktig styringsgrunnlag for regjeringen og gir den en solid parlamentarisk basis, noe som gjør at den sittende mindretallsregjeringen kan sies å være sterk sammenlignet med de fleste andre mindretallsregjeringer. Dette reduserer faren for stortingsregjereri.

En situasjon med mindretallsregjering kan også ses som en styrking av demokratiet, i stedet for svekkelse. Stortinget er vårt eneste direkte folkevalgte organ. Regjeringen er kun indirekte folkevalgt. Å flytte makt fra Regjeringen til Stortinget, slik en overgang fra flertalls- til mindretallsstyre som regel innebærer, er positivt fordi mer av makten da kommer nærmere velgerne og valgresultatet.

Solberg-regjeringen er den tredje koalisjonsregjeringen på rad. Gjennom den økende forekomsten av koalisjoner, har bruken av underutvalg sprunget fram. Underutvalget er en liten gruppe regjeringsmedlemmer, ofte statsministeren og lederne i de andre koalisjonspartiene, som drøfter og forbereder forhandlingene som senere foregår innad i regjeringen. Underutvalget har gått fra å være bare et sporadisk og uformelt organ i den spede starten under Willoch 1983-86 og Syse 1989-90, via mer jevnlige møter under Bondevik 1 (1997-2000) og 2 (2001-2005) til nærmest eksplosjon under Stoltenberg 2005-13. Utviklingen har gått i retning av at underutvalget har blitt mektigere, det har blitt etablert en form for liten regjering inni den store.

Regjering i regjeringen
Ikke så mange har vært opptatt av underutvalgets posisjon og betydning for den politiske styringen av landet vårt, Kristin Clemet er blant de få. I 2010 skrev hun et innlegg i Aftenposten med tittelen «Hvem styrer Norge?».
«Store deler av Regjeringens forhandlinger er nå flyttet til underutvalget, der det reelt sett fattes endelige vedtak. Det betyr at det på mange måter bare er tre personer som styrer Norge; Jens Stoltenberg, Kristin Halvorsen og Liv Signe Navarsete».

Og hun fortsatte:
«Jeg syns det er betenkelig at ikke flere av statsrådene, som representerer et mangfold av meninger og kompetanse, blir hørt bedre før en beslutning treffes. Dermed risikerer vi at sakene ikke blir godt nok belyst, og at beslutningene blir dårligere enn de ellers ville blitt. Jeg syns også det er uheldig at så mange statsråder i virkeligheten ikke kjenner de sakene de fatter vedtak om».

Hun fikk senere empirisk støtte av forsker Kristoffer Kolltveit som gjennom sin doktoravhandling i fjor dokumenterte at underutvalgets rolle har endret karakter fra å bli brukt kun til forhåndsdrøfting, til å bli et forum der man også avgjør saker gjennom hestehandling; et partis gjennomslag i en sak byttes mot et annets partis gjennomslag i en annen sak. I den rødgrønne Stoltenberg-regjeringen fantes det dessuten en form for underutvalg i undervalget, med utspring i Statsministerens kontor, under ledelse av statssekretær og senere statsråd Karl-Eirik Schjøtt-Pedersen, som i realiteten også avgjorde saker. Underutvalgets framvekst har ført med seg det som Montesquieu advarte mot: maktkonsentrasjon. Viktige politiske beslutninger blir tatt av færre mennesker.

Kanskje har du lest Knut Dahl Jacobsen-klassikeren «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet isentraladministrasjonen» og på den måten blitt prentet inn at dette er tre meget viktige byråkratiske dyder. Kom noen av disse dydene under press under den «stoltenbergske parlamentarisme»? Regjeringen sendte ofte i praksis saker til Stortinget som var ferdig behandlet, selv om Stortinget ikke var fullt så impotent som mange har trodd. Kolltveit har pekt på at dette førte til en systematisering av møtene mellom regjeringen og regjeringspartienes stortingsfraksjon der det sirkulerte «ikke-eksisterende» fraksjonsnotater som la grunnlaget for beslutninger i underutvalg og på regjeringskonferanser. Disse notatene, som var høyst eksisterende, kom på toppen av de mange r-notatene som allerede la beslag på mye av tiden for mange mennesker i regjeringsapparatet.

Denne praksisen medfører økt risiko for at forvaltningsansatte, i kraft av utarbeidelsen av slike notater og iverksettingen etterpå, trekkes inn i partipolitikken på en måte som gjør rollefordelingen mellom politikk og forvaltning uklar. Kolltveits data underbygger dermed påstanden om den økte politiseringen av forvaltningen, som både Diesen og DIFI-rapporten pekte på som kritikkverdig.

Maktspredning og avpolitisering
Overgangen fra flertalls- til mindretallsregjering representerer en reversering av denne utviklingen. Den blå mindretallsregjeringen har ikke den samme muligheten for å konsentrere makten. Solberg-regjeringen har valgt en annen arbeidsform. Den har et underutvalg, som er bredere, bestående av Erna Solberg, Siv Jensen, Jan Tore Sanner, Ketil Solvik-Olsen og Vidar Helgesen. Utvalget er foreløpig lite brukt, noe som kan ha å gjøre med at samordningsbehovet er noe mindre i en regjering med to partier enn i en regjering med tre. Men det er også et signal om at Erna Solberg og Siv Jensen vil sette en annen parlamentarisk standard enn forgjengeren.

Det er sju færre politikere i den blå ledelsen (statsråder, sekretærer, rådgivere) av departementene enn under det rødgrønne styret (78 mot 85). Mest merkbar er endringen i Miljø- og Kulturdepartementet, der er antallet politikere halvert. Det er også gjort noen endringer i departementsstrukturen i retning reduksjon. Fiskeridepartementet er lagt under Næring. Fornyingsdepartementet er lagt ned, og oppgavene er ført over til Kommunaldepartementet.

Regjeringsskiftet fra Stoltenberg til Solberg, er et skifte av politisk ledelse og farge. Men det er også et skifte fra flertallsstyre til mindretallsstyre. Skiftet medfører en viss forskyvning av makt fra regjering til storting. Konvensjonell tankegang tilsier at rommet for helhet og langsiktig styring dermed er svekket. Den sterke parlamentariske basisen som Solberg-regjeringen har, demper denne faren. Mindre bruk av underutvalg peker i retning av mer maktspredning og flatere kollegiumsstruktur. Færre politikere i departementsledelsen kan peke i retning av en noe klarere grense mellom politisk ledelse og byråkrati.

Den statlige styringen kan være gitt noe bedre kår.