Er parlamentarisme veien å gå?

Lørdag foredro jeg for Hordaland Frp om parlamentarisme. Etter at Frps koalisjonspartnere i fylket, KrF og Høyre, synes å gå inn for å bytte dagens formannskapsmodell, så blir det trolig avgjørende hva Frp vil havne på (både Ap, SV, V, Sp og Rødt er i mot å skifte styringsmodell). Trolig derfor var det også litt interessant for Frp-erne å høre hva en ekstern fyr som meg har å si om dette.

Jeg åpnet med å peke på noen hovedelementer ved hver av de to modellene.
Formannskapsmodellen kjennetegnes av at formannskapet i kommunen/fylket velges etter et forholdstallsprinsipp. Dvs. at partiene blir representert etter sin styrke i kommunestyret/fylkestinget. Formannskapet består av om lag en firedel av de folkevalgte representatene og er uavsettelig.

Hva slags folk sitter i formannskapet? Jo, det er stort sett den lokalpolitiske eliten. Partiene plasserer sine beste menn og kvinner her fordi formannskapet har en meget viktig funksjon som forberedende organ og ofte fattes også sentrale politiske beslutninger reelt sett her. I et formannskapsystem spiller både ordføreren og rådmannen en meget viktig rolle. Ordføreren som den viktigste politikeren - ofte også den eneste i kommunen som har politikk som en heltidsjobb. Rådmannen (eller administrasjonssjefen som det vel formelt rett heter i disse kjønnsnøytrale tider...) som øverste sjef for byråkratiet. I kommuner der rådmannen har blitt litt vel sterk, snakkes det ofte om et "rådmannsvelde".
Slik jeg vurderer det, er konsensusorientering mye av den bærende ideen bak et formannskapssystem.
Alle skal, via forholdsholdstallsmetoden, få noe gjennomslag, og alle skal ansvarliggjøres for den politikken som føres. Politikerne er stort sett "glade amatører".

For å få fram hva som i hovedsak skiller parlamentarisme fra formannskapsmodellen, nøyde jeg meg med å peke på fire kjernepunkter. For det første så utgår det utøvende organet, kommunerådet (eller fylkesrådet) fra kommunestyret/fylkestinget. Har et parti rent flertall, så danner også dette partiet som regel "regjering". Etter Aps glanstid på 50-tallet, er det i norsk sammenheng heller sjelden at et parti får rent flertall - både i kommunal, fylkeskommunal og nasjonal sammenheng. Da blir det et spørsmål om forhandlinger og samarbeid mellom to eller flere partier hva gjelder å få stablet et styringsdyktig flertall på beina. Lykkes ikke det, så blir det eventuelt en mindretallskonstellasjon. Det er imidlertid i utgangspunktet et flertallsprinsipp gjennomsyrer  parlamentarismen, altså at det er en eller annen form for flertall som bør ligge til grunn for styringsmakten. I Norge har vi nasjonalt dog ingen tradisjon for å ha tillitsvotering når en regjering tiltrår, således trenger dette flertallet ikke være positivt og eksplisitt uttrykt (negativ parlamentarisme). I Bergen har man imidlertid en slik votering, men ikke i Oslo.
Kommunerådet/fylkesrådet står også ansvarlig overfor kommunestyret/fylkesstyret. Dette betyr bl.a. at de utøvende har en plikt til å komme med korrekt informasjon til de folkevalgte. Brudd på infoplikten kan, i siste instans, medføre mistillitsforslag  fra opposisjonen (opposisjonen kan formelt imidlertid reise mistillit på ethvert grunnlag - gjerne også misnøye med sveisen til fylkesården). Får et mistillitsforslag flertall, så må kommunerådet/fylkesrådet gå av. De styrendes sterkeste maktmiddel, er kabinettspørsmålet. Får de et flertall i mot seg på dette, så må de også gå av (her er det en viss akademisk debatt knyttet til hvorvidt de styrende har en plikt eller bare en rett til å gå av, men den debatten skal jeg ikke trøtte dere med i denne omgang..)

Ordføreren har en mye mer symbolsk rolle i et parlamentarisk system. Han eller hun framstår som  vingeklippet og blir mest av alt et ansikt utad. Rådmannen er borte fordi den utøvende, styrende makten av byråkratiet overføres fra administrasjon til posisjonspolitikere. I bunn for parlamentarisme ligger det således en bærende ide om en politisiering i den forstand at byråkratenes makt dempes og utøvende politikeres makt styrkes. Dette innebærer også en profesjonalisering av lokalpolitikken der det blir noen flere heltidspolitikere. Ønsket om å synliggjøre de politiske forskjellene mellom partiene er også en sentral ide.

Etter noen faktiske opplysninger knyttet til parlamentarismens inntreden både nasjonalt (1884-1910, vi hadde ikke noe fullt utviklet parlamentarisk system før også Høyre aksepterte dette fullt ut), kommunalt (Oslo innførte i 1986, Bergen fulgte etter i 2000 og Trondheim har nylig vedtatt å innføre det i neste periode) og fylkeskommunalt (Nordland var først ute i 1999, deretter har Hedmark, Nord-Trøndelag og Troms fulgt på (alle fra 2003), så kom jeg over i den mest morsomme delen av foredraget. Nemlig å diskutere modellene opp i mot hverandre. I diskusjonen forutsatte jeg at modellene er "idealtypiske" - altså at de i praksis fungerer omtrent slik de er tenkt i teorien.

Her er (som vanlig) ståsted avgjørende for hvilke argumentene som man synes er de beste for og imot, men jeg trakk like fullt fram fire hovedmomenter som kan tale for begge modellene. For formannskap først:
1. Samarbeid: Sier man at tverrpolitisk samarbeid og ansvarliggjøring av alle politikere og partier er en god ting, så er nok foramnnskap å foretrekke.

2. Stabilitet: Et formannskap sitter for fire år av gangen. Punktum. Et fylkesråd kan avsettes hver eneste dag.

3. Gjenspeiling av valgresultatet: Et formannskapssystem med forholdsmessighet gjenspeiler velgernes preferanser på en bedre måte. I et parlamentarisk system risikerer f.eks. det største partiet å bli uten utøvende innflytelse. 

4. Tradisjon. Vi har en nesten 200 år lang tradisjon for formannskap. Mange steder har det fungert bra. Hvorfor da endre modell? ("vi vet hva vi har, ikke hva vi får")

Deretter trakk jeg fram fire hovedgevinster ved å eventuelt bytte til parlamentarisme.

1. Politiske ansvaret tydeliggjøres. De styrende kan ikke løpe fra sitt politiske ansvar - både hva gjelder utøvende politikk og det byråkratiet de leder.

2. Rådmannsveldet elimineres. Makt flyttes fra sterke og ikke demokratisk valgte byråkrater, til folkevalgte politikere.

3. Effektivitet. Et politisk system der to-tre styrende partier ikke trenger ta hensyn til alle de andre partiene i samme grad, blir et mer effektivt system fordi beslutningsprosessene blir raskere og linjene kortere.

4. Overordnet og finansiell styring. I et formannskapssystem der alle skal få noe gjennomslag, er det en fare for svakere økonomistyring. I et parlamentarisk system burde politiske prioriteringer være lettere å gjøre og dermed økonomien lettere å styre.

På dette siste punktet bør det føyes til at parlamentarisme, isolert sett, på kort sikt trolig er et noe mer kostbart system i den forstand at flere politikere må frikjøpes. Men det trenger ikke være mye dyrere, det er f.eks. mulig å redusere antallet fylkestingsreprsentanter eller gjøre andre grep (i tillegg til å fjerne rådmannen) på byåkratisiden. 

På blogg og twitter fikk jeg, i forberedelsene til foredraget mitt, andre momenter som bør tillegges vekt (takk til Synnøve Handeland, Torbjørn Sølsnes, Fredrik Mellem, Morten Elster, Andreas Halse Jarle Heitmann og Kristina Torbergsen for gode innspill). Jeg valgte å plukke fram tre av dem: 
- Det kan være en fare for at flere avgjørelser tas i lukkede rom i et parlamentarisk system der posisjonspolitikere og partier styrer og steller veldig mye.
- Opposisjonen gis dårlige rammebetingelser i parlamentarismen. De styrende får ofte heltidsjobber og har et byråkrati å støtte seg på. Opposisjonen er amatørpolitikere og er i stor grad overlatt til seg selv.
- Velgerne kan lettere belønne eller straffe partier og politikere i et parlamentarisk system der ansvarsforholdene er klarere.

Det skapte en viss humring i salen da jeg sa at det på spinnesiden ofte uttrykkes at størrelse ikke teller og at jeg tidvis er i tvil om dette bare er noe de sier..  Men i parlamentarisk sammenheng så synes det som om størrelsen entydig har noe å si. For det er vel neppe tilfeldig at det på kommunalt plan kun er de største byene våre som har innført systemet? Når det er sagt, så ser jeg ikke noe i veien for at parlamentarisme kan fungere også i mindre kommuner. Men neppe i de aller minste. På fylkesplan er etter mitt skjønn alle fylker store nok til å ha dette systemet.

Men så er det et klart "men" ved de overnevnte idealargumentene. For hva er praksisen i kommunene? Jo, praksis fra Oslo og Bergen er at det ofte er mindretallsparlamentarisme. Hva er praksis fra mange kommuner med formannskapssystem? Jo, praksis er at det ofte dannes faste flertallskonstellasjoner som reelt sett sitter med makten. Hva betyr dette for argumentene for de to modellene? Det betyr at argumentene blir mer uklare. Fordi praksis går i retning av en modelltilnærming. Derfor er det helt essensielt å være klar over at styringssystemet i seg selv ikke er avgjørende for hvordan kommunen eller fylket styres. Men det er de som utfører styringen, politikerne, partiene og byråkratene, og hvordan de utfører sine roller, som er det viktigste. Eller sagt på en annen måte: Det er fullt mulig å kjøre økonomien i grøfta om styringssystemet er sånn eller slik.

Når det gjelder erfaringspraksisen fra fylkene, så er den annerledes. For her har flertallsparlamentarisme vært totalt dominerende. Det synes altså å være langt lettere å bygge flertallskoalisjoner på fylkesplan enn på kommunalt plan, noe som nok henger sammen med at de politiske motsetningene og stridsspørsmålene er langt sterkere i kommunene enn i fylkene. I så måte får de nevnte argumentene igjen mer gyldighet. Men også på fylkesplanet er det et klart men. For her har det ikke bare vært flertalltallskoalisjoner, men sågar mange "overtallige" flerall. Dvs. at flere partier enn nødvendig for å bygge flertall, trekkes inn i den utøvende styringen. Og jo flere partier som trekkes inn i den utøvende makten, jo mer nærmer man seg formannskapsystemet om å ansvarliggjøre flest mulig.

Deretter sa jeg litt mer om erfaringspraksisen og evalueringen fra kommuner og fylker som har hatt parlamentarisme. Noen trekk fra Oslo først:
- Ofte mindretrallsparlamentarisme
- Mer helhetlig styring
- Konsensuspreg både før og etter parlamentarisme. 
- Høy legimitet. De fleste politikere i Oslo vil videreføre systemet.
Bakteppet for innføring av parlamentarisme i Oslo var økonomiske problemer. Økonomien forverret seg på kort sikt etter parlamentarismeinnføringen, men har bedret seg senere.
Hva gjaldt konsensuspreg, så er det nok noen modifaksjoner. Jeg snakket nylig med Oslos byrådsleder Stian Berger Røsland. Han sa at mange Oslo-politikere, selv om de er grunnleggende positive til parlamentarisme, til tider er litt oppgitt over at parlamentarismen på mange måter bidrar til å konstruere uenighet (opposisjon vs posisjon) som egentlig ikke finnes.
  
Bergen hadde ikke det samme økonomiske bakteppet som Oslo for å innføre nytt styringssystem. Her handlet det mer om ønsket om bedre og mer helhetlig politiske styring. Erfaringene fra Bergen viser:
- Ofte mindretrallsparlamentarisme
- Konfliktorienteringen er langt sterkere enn i Oslo. Noe som bl.a.a vises ved at mistillit er mer brukt i Bergen.
- Ordføreren er (som ventet) klart svekket.
- Politikerne er klart mer splittet i synet på om parlamentarisme er bra.

Når det gjelder fylkene, så nøyde jeg med å peke på noen fellestrekk (selv om det er forskjeller på de fire fylkene som har innført dette til nå):
- Flertallsparlamentarisme dominerer
- Fylkesrådene blir meget sterke, fylkestingene svake.
- Posisjonspolitikere er generelt langt mer fornøyd enn opposisjonspolitikerne med systemet.
- Byråkratene er generelt mer misfornøyd enn politikerne.
- Politiske skillelinjene har blitt noe mer markerte.
- Det politiske ansvaret har blitt klarere.
- Valgdeltakelsen har ikke økt.
- Media har ikke blitt mer interessert i å skrive om fylkespolitikk.
- "Hestehandlingen" har blitt mer lukket.

Slik sett har erfaringene i fylkene på mange måter vært i tråd med hva man kunne forvente.

Avlsutningsvis dro jeg fram noen av hovedunktene i mitt foredrag:
* Formannskap dominerer, men parlamentarisme er på vei inn. 
* Det er gode argumenter for begge modeller
* Praksis på kommunalt plan synes å gi en modelltilnærming
* Styringsmodell av underordnet betydning?
* Erfaringene med parlamentarisme er generelt delte, men jeg tolker hovedbildet dithen at det er er noen flere positive enn negative erfaringer. Og det beste argumentet er kanskje at ikke en eneste kommune eller fylkeskommune som har innført parlamentarisme, har byttet tilbake.

Selv er jeg nok en svak (og ingen entusiastisk) tilhenger av parlamentarisme på kommunalt og fylkeskommunalt plan.
Etterpå var det duket for en spørsmålsrunde. Flere var opptatt økonomi og hva en overgang til parlamentarisme ville koste. En ville vite hva innbyggerne syntes om parlamentarisme, hvorpå jeg repliserte at "folk flest" ikke vet eller gir blaffen i hva slags styringssystem som kommunen eller fylkeskommunen har.

Så fulgte en meget velsmakende lunsj hvor jeg satte meg ned blant noen "på gulvet"-politikere. Her fikk jeg både en dose skepsis mot statsvitere og en tirade mot norske avgifter og medier, servert som attåtnæring. Jeg har vært borti noen fylkesmøter i andre partier dette året, og jeg kan konstatere at Frp fremdeles har politikere som skiller seg en hel del fra andre politikere.

I den etterfølgende debatten, hadde først toppolitikerne, med Terje Søviknes, Gunnar Bakke, Arne Sortevik, og Gjermund Hagesæther i spiss, ordet (jeg savnet noen damer.). Siden dette var et lukket møte, så har jeg ikke til hensikt å referere hva de sa om sitt ståsted i saken. Men jeg røper vel neppe noen særlig stor hemmelighet når jeg viderebringer at taktikk, i Frp som i andre partier, er et element som også debatteres og vektlegges når standpunkter skal fattes.